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我國電力工業市場化改革歷程及日本對我國的啟示

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我國電力工業市場化改革歷程及日本對我國的啟示

發布日期:2019-01-06 作者: 點擊:

前言:我國2015年開始的新一輪電力市場改革,取得了很大的進展,改革紅利不斷釋放。但是,電力市場改革的阻力不小,改革中遇到了這樣那樣的問題,電力零售市場全面放開、輸配分離、調度獨立、信息公共和獨立監管等電力領域的改革還看不到時間表。


2011年,日本福島核電廠事故暴露出口本電力供應的脆弱性、電網區域壟斷的弊端、以及能源供應的困境。福島核電事故造成東京、東北電力公司大面積停電,東京及其周圍地區電力不足,居民區輪流停電,生產用電不能保障。福島核電事故后,日本政府重新審視電力工業制度與政策,于2012年7月正式開始第五輪電力市場改革。研究日本電力工業及電力市場改革發現:盡管中日兩國的電力工業體制不同,電力市場改革的起點也不相同,日本的本輪電力市場改革還在進行中,但是日本在電力市場改革中的一些做法值得我們學習借鑒。


電力工業也是我國國民經濟的重要組成,是國家第一基礎產業,能夠為國民經濟發展提供重要的能源、動力支持電力供需問題均和社會經濟發展有著密切的聯系。在社會經濟的快速發展下,電力成為現代工業文明的一種象征,電力在國民經濟中的比重也不斷上升。


改革開放40年來,我國電力工業取得了舉世矚目的偉大成就,目前中國電力工業取得的成就從深層次看是電力工業市場化改革的結果。從國家能源局、國家統計局關于電力行業的最新統計數據來看,2018年1-11月份,我國全社會用電增速同比提高,工業和制造業用電量保持平穩增長,發電裝機容量增速仍然呈放緩態勢。


發電裝機容量增速仍然呈放緩態勢:截至2018年11月底,全國6000千瓦及以上電廠裝機容量17.7億千瓦,同比增長5.2%,增速比上年同期回落2.0個百分點。


2018年1-11月份,全國規模以上電廠發電量61626億千瓦時,同比增長6.9%。其中,水電發電量10297億千瓦時,同比增長4.4%;火電發電量44963億千瓦時,同比增長6.2%;核電發電量2638億千瓦時,同比增長16.8%;全國6000千瓦及以上風電廠發電量3268億千瓦時,同比增長19.8%。


全社會用電量保持增長:2018年1-11月份,全國全社會用電量62199億千瓦時,同比增長8.5%。分產業看,第一產業用電量673億千瓦時;第二產業用電量42684億千瓦時,占全社會用電量的比重為68.6%;第三產業用電量9890億千瓦時;城鄉居民生活用電量8952億千瓦時,占全社會用電量的比重為14.4%。


工業和制造業用電量保持平穩增長:2018年1-11月份,全國工業用電量41983億千瓦時,同比增長7.0%,占全社會用電量的比重為67.5%。2018年1-11月份,全國制造業用電量31607億千瓦時,同比增長7.2%。


全國售電量保持增長:2018年1-11月全國供電量54194億千瓦時,全國售電量51045億千瓦時,全國線損電量3149億千瓦時。


電源和電網完成投資有所下降:2018年1-11月份,全國主要發電企業電源工程完成投資2262億元,同比下降2.9%。其中,水電569億元,火電672億元,核電378億元,風電483億元。水電、核電、風電等清潔能源完成投資占電源完成投資的70.3%。2018年1-11月份,全國電網工程完成投資4511億元,同比下降3.2%。


在過去幾十年中,我國社會經濟的增長造成全社會用電需求的增加,由此對電力工業發展提出來更高的要求,電力在國家宏觀經濟中所占的比例在不斷加大。我國要處理好電力經濟發展和社會經濟發展之間的關系,更好的發揮電力工業在促進國民經濟發展中的作用。


社會公用性。在電氣時代社會,電能逐漸成為一種社會必需品,社會一旦失去電能,將無法有效運行。


發展依存性。電能消耗的增減和社會經濟活動增長密切關聯,以社會經濟為基礎,社會經濟增長又以電能發展為條件,二者存在密切的關聯。


反映敏感性。電能生產、使用處于一種瞬間平衡的狀態,且社會經濟活動和電能的使用密切關聯,電能的使用變化會通過電力生產體現出來。


在這樣的發展背景下,電力供應能力要從長遠的角度出發,科學平穩的規劃電力工業發展。未來電力經濟發展的道路還比較長,我們需要將電力經濟發展視為我國發展工作中的重點內容,遵循可持續發展觀念,使電力發展朝著更好地方向發展。


中美兩國電力工業對比


中國的發電裝機容量自2011年超過美國后,成為全球電力裝機最大的國家。在裝機結構上,兩國有其固有差異,但裝機結構的變化趨勢對比分析對中國電力工業發展有一定的借鑒意義。


美國的發電裝機到1990年已經發展到了很穩定的階段。除了2002~2003年這4年發展較快之外(2002年增長6.7% 為最高增長率),其余年份基本處于穩定狀態,自2008年突破10億千瓦,截至2017年(10.85億)仍未能突破11億千瓦。


自改革開放以來,中國電力工業發展只有兩個短暫的“低谷”:改革開放初期的1980~1984年,增長率低于6% ;2000~2002年受當時“三年不上火電”政策影響,增長率低于7%。其余年份增長率均高于7%。2008年以后發展比較平穩,基本穩定在8~10%左右。


中國基數低、但增速一直大于美國,到2010年中國發電量超過美國(裝機容量是2011年才超過美國的)。美國的發電量自2005年以后基本走平,甚至緩慢下降,而中國的發電量依舊處于高速增長中,2010~2017年的年均復合增長率為6%。而同期的發電裝機年均復合增長率為9.1%,發電裝機大于發電量增長率,這也解釋了為何近年來發電設備利用小時數的下降。


截至2017年底,中國電力裝機總容量是17.77億千瓦,發電量6.417萬億千瓦時 ;美國是10.84億千瓦,發電量4.015萬億千瓦時。很直觀的可以得出一組數據:美國的每千瓦裝機每年發電量3704度,中國每千瓦裝機每年發電量是3611度。中國的發電裝機總平均年利用小時數比美國低100小數左右。


對比美國看我國電力結構,增加天然氣發電調峰機組是必要的,但按照中國的資源稟賦,不能單純依靠這條路。當然也可以增加整個電網發電裝機的冗余度,但不必要的冗余是對社會財富的浪費,從調峰這個角度來看,中國顯然比美國更需要發展儲能。


我國40年電力工業市場體系建設歷程


電力工業整體上是典型的自然壟斷行業,自然壟斷行業在市場經濟體系下主要以政府管制的形式體現。政府管制是市場經濟體系下政府對自然壟斷行業或企業管理的特殊形式。20世紀80年代以來,國外對電力工業進行縱向分離重組,把發電和售電環節納入市場競爭的范圍,而將輸電和配電保留在自然壟斷領域,維持傳統的政府管制形式。改革開放以來我國電力工業發展主要分為三個階段,即集資辦電階段,政企分開階段和市場化改革階段。表面上看,我國電力工業只是在第三個階段才開始市場化改革。其實,如果正確理解自然壟斷行業市場經濟體系的特殊性,以上三個階段其實都是市場體系建設或市場化改革階段,只是內容上有所不同。


我國電力工業市場化改革階段:2015年中共中央、國務院出臺新的關于深化電力體制改革的九號文件,核心內容可概括為“三放開、一獨立、三強化”:即有序放開輸配以外的競爭性環節電價,有序向社會資本放開配售電業務,有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃;推進交易機構相對獨立,規范運行;繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究;進一步強化政府監管,進一步強化電力統籌規劃,進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。同時,在電力市場改革方式上作了重大調整,即中央政府出政策,省級地方政府組織實施。許多省份結合電力供求情況,大力推進以售電市場競爭為核心的電力市場改革,電力市場交易品種多樣化,交易機制結合我國電價政策實際呈現明顯的中國特色,市場交易范圍和主體數量擴大化,尤其是市場交易規模大幅度增加,2017年約占全國交易電量的26%。電力市場交易促進了風電、光電等新能源的消納,降低了電價,市場機制在優化配置資源中的決定性作用日益體現。


日本電力工業市場化改革及其對我國的啟示


我國2015年開始的新一輪電力市場改革,取得了很大的進展,改革紅利不斷釋放。隨著配售電業務放開,全國注冊成立的售電公司已有約6400家,首批105個增量配電項目開展改革試點,有效激發了市場活力;發用電計劃的有序放開,市場化交易規模明顯擴大,2016年全國市場化交易電量突破1萬億千瓦時,約占全社會用電量的19%。但是,電力市場改革的阻力不小,改革中遇到了這樣那樣的問題,電力零售市場全面放開、輸配分離、調度獨立、信息公共和獨立監管等電力領域的改革還看不到時間表。


2011年,日本福島核電廠事故暴露出口本電力供應的脆弱性、電網區域壟斷的弊端、以及能源供應的困境。福島核電事故造成東京、東北電力公司大面積停電,東京及其周圍地區電力不足,居民區輪流停電,生產用電不能保障。福島核電事故后,日本政府重新審視電力工業制度與政策,于2012年7月正式開始第五輪電力市場改革。研究日本電力工業及電力市場改革發現:盡管中日兩國的電力工業體制不同,電力市場改革的起點也不相同,日本的本輪電力市場改革還在進行中,但是日本在電力市場改革中的一些做法值得我們學習借鑒。


一、售電側全面市場化改革:售電主體具有公平的市場地位,全體用戶都有用電選擇權。日本電力市場改革最富有成效的是售電側全面市場化改革,對于我國電力市場改革具有一定的啟示作用。


1.依據《電氣事業法》分步驟、分階段實現售電市場全面市場化。日本為了實現電力零售市場全面放開的改革目標,通過分階段擴大售電市場化范圍:2005年4月前,售電市場化改革擴大到所有高電壓用戶;2016年,全面放開售電市場,電力零售市場全面市場化。相比之下,我國電力市場改革的時間表不夠清晰明確,何時全面放開售電市場、何時全體用戶有用電選擇權都沒有明確的改革時間表。因而造成在實際改革過程中缺乏指導性和可操作性,改革成效將大打折扣。


2.借鑒發達國家經驗,將電力市場化改革的重點放在構建公平的售電機制。日本電力市場化改革的重點是全面放開售電市場,即獨立發電商可以通過電網,直接面對零售市場消費者,從而形成多樣化的電力供應格局。同時,電力用戶可在市場上自由選擇。相比之下,我國電力市場售電側的市場化改革力度不夠和改革的重點沒有放在建立公平的市場機制方面。電力市場改革中,人為干預市場行為時有發生。從文件規定到實際操作,降價都成為傾向性選擇,同時也有直供電價格壟斷協議的現象發生。


3.培育了多元化市場主體,電力市場競爭性增加。在日本,由于新售電商的加入,原有市場格局被打破,通用電力公共事業公司和獨立發電商經輸電網向用戶提供電力供應,通用電力公司的銷售部門、電力銷售公司及發電公司共同構成電力市場銷售主體。日本電改后,原有10大通用電力公司普遍感受到較大的競爭壓力,消費者中約 60%的用戶重新選擇了售電公司。以東京電力為例,售電市場放開后,其電力客戶數量銳減,東京電力客戶合同數量已經由995年的284萬戶減少到2017年的171萬戶,減少了近 40%。相比之下,我國售電側改革之初,是以發電企業降價為主,結果導致受市場化改革沖擊最大的是發電企業,而不是電網企業。我國售電市場的公平競爭機制還不完善,售電市場主體的市場競爭地位不同。


二、先修法、后電改:日本電力市場改革每推進一步,都要先對電力工業的《電氣事業法》進行修訂。相比之下,我國存在現行《電力法》與電力改革方案不一致的地方,對電力市場改革的推進不利。


值得注意的是:我國2015年開始的新一輪電力市場改革,與日本這一輪的電力市場改革的背景不同、國情不同。我們在借鑒日本電力市場改革經驗時,一定要結合不同的國情、不同的改革背景,汲取其有益的做法和經驗教訓。


根據國家能源革命的戰略思想,我國電力工業市場經濟體系的改革和完善還有許多工作要做:能源生產革命中要突出效率目標;能源體制革命中要深化管理體制改革;能源體制革命中還要改進電力市場改革方法;能源消費革命中要加強宏觀和系統管理。


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關鍵詞:河北售電,煤改電,善能光伏

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